與傳統(tǒng)的環(huán)保行政執(zhí)法相比，環(huán)保“領(lǐng)跑者”制度具有以下特點和優(yōu)勢：首先，它通過表彰先進、政策鼓勵、提升標準，推動環(huán)境管理模式從單純的“底線約束”向“底線約束”與“先進帶動”并重轉(zhuǎn)變。其次，它可以更科學地體現(xiàn)產(chǎn)品生產(chǎn)和消費過程中的正外部性，在一定程度上糾正市場失靈。從短期看，企業(yè)對節(jié)能環(huán)保的投入通常會提高生產(chǎn)成本。而對環(huán)保標桿產(chǎn)品進行獎勵，有利于糾正市場對節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品的“逆淘汰”。再次，它通過正向激勵，使企業(yè)節(jié)能減排行動與政府的政策目標相一致，因而政策執(zhí)行成本更低。
日本是較早也是較成功實施環(huán)保“領(lǐng)跑者計劃”的國家之一。日本1998年修訂的節(jié)能法推出了“領(lǐng)跑者計劃”，把市場上最高能效定為目標值，要求在目標年內(nèi)相關(guān)產(chǎn)品達到這一最高能效標準。當目標年達到新的能效水平時，再以更新的最高能效作為未來的能效目標值。日本定期公布“領(lǐng)跑者”名單，包括高耗能產(chǎn)品中單位能耗最低的生產(chǎn)企業(yè)名單、能源利用效率最高的公共機構(gòu)名單等。激勵措施主要包括為相關(guān)企業(yè)和項目提供研發(fā)支持、政府低息貸款、政府貸款擔保，并將企業(yè)產(chǎn)品列入政府采購目錄等。同時，如果制造商和進口商的產(chǎn)品與“領(lǐng)跑者”的能效標準差距過大，經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省就會采取措施進行干預(yù)，包括審查和提出改進建議。對經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省的建議，制造商必須遵照執(zhí)行。到目標年未達標的企業(yè)，可能受到警告、公告、命令甚至罰款等處罰。目標年限后達不到“領(lǐng)跑者”能效標準的產(chǎn)品，不允許在市場上銷售。這一計劃的實施在日本起到了有力的激勵和約束作用，有效引導(dǎo)了企業(yè)開發(fā)節(jié)能低碳產(chǎn)品。
雖然環(huán)保“領(lǐng)跑者”制度在我國剛剛起步，制度設(shè)計尚未完善和成熟，但我國以前實施過的“節(jié)能產(chǎn)品惠民工程”可以看作環(huán)保“領(lǐng)跑者”制度的雛形。在制定和完善該制度的過程中，此前政策實施中的經(jīng)驗教訓值得總結(jié)參考。
盡快明確環(huán)保“領(lǐng)跑者”的對象產(chǎn)品，針對不同產(chǎn)品確定政府激勵的方式和標準。既要避免因政策激勵不到位導(dǎo)致市場主體動力不足，也要避免因激勵過度帶來市場扭曲和政府財政負擔過重問題。過度激勵還可能導(dǎo)致市場上節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品短期內(nèi)供給增長過快，最終造成產(chǎn)能過剩、無效投資增加，加劇行業(yè)周期性波動。發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策的引導(dǎo)作用，必須以發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用為前提。
環(huán)保“領(lǐng)跑者”制度不僅要獎優(yōu)，還要罰劣。在政策上對行業(yè)標桿進行激勵并提供更大市場空間的同時，將來還應(yīng)逐步對“后進者”實施一定約束。對一定期限內(nèi)達不到“領(lǐng)跑者”環(huán)保標準的產(chǎn)品，應(yīng)予以處罰，或責令其退出市場。只有激勵與約束并舉、獎優(yōu)和罰劣并行，才能加速產(chǎn)品的優(yōu)勝劣汰和資源的優(yōu)化配置。
客觀公正地選擇和發(fā)布環(huán)保“領(lǐng)跑者”產(chǎn)品。《方案》指出，環(huán)保“領(lǐng)跑者”遴選和發(fā)布工作委托第三方機構(gòu)開展。這意味著，環(huán)保“領(lǐng)跑者”第三方機構(gòu)良好的業(yè)務(wù)能力和公平公正履職的態(tài)度對于這一制度的有效實施至關(guān)重要。以往“節(jié)能產(chǎn)品惠民工程”等政策實施中就存在部分企業(yè)虛標能效、虛報銷量以騙取財政補貼的違規(guī)現(xiàn)象，不僅導(dǎo)致政策失效，而且擾亂了市場秩序，損害了企業(yè)誠信，也阻礙了技術(shù)創(chuàng)新。這就要求在實施環(huán)保“領(lǐng)跑者”制度過程中，必須強化對“領(lǐng)跑者”的遴選和認證，定期和不定期進行抽檢，對能效和排放水平造假的企業(yè)和第三方機構(gòu)均予以嚴懲，對偽造、冒用環(huán)保“領(lǐng)跑者”標志以及利用環(huán)保“領(lǐng)跑者”標志做虛假宣傳、誤導(dǎo)消費者的行為予以嚴懲。
完善環(huán)保“領(lǐng)跑者”指標，建立環(huán)保標準動態(tài)更新機制，不斷提高環(huán)保“領(lǐng)跑者”指標要求。根據(jù)行業(yè)環(huán)保狀況、清潔生產(chǎn)技術(shù)發(fā)展、市場環(huán)保水平變化等情況，建立環(huán)保“領(lǐng)跑者”指標的動態(tài)更新機制，可以使企業(yè)在節(jié)能減排方面形成你追我趕的競爭格局，進而不斷提高環(huán)保“領(lǐng)跑者”指標要求。同時，相關(guān)部門還可以通過標識告知消費者某產(chǎn)品是否達到“領(lǐng)跑者”標準，引導(dǎo)消費者選購節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品。政府還應(yīng)加大對公眾節(jié)能環(huán)保意識的教育和培養(yǎng)，擴大節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品的市場空間。
提出《方案》，只是向建立環(huán)保“領(lǐng)跑者”制度邁出的第一步。如果這一制度不能嚴格有效落實，就有可能產(chǎn)生負外部性，導(dǎo)致實行結(jié)果與政策目標南轅北轍。因此，應(yīng)盡快出臺相關(guān)配套措施，完善相關(guān)制度，特別是抓緊建立健全對企業(yè)的激勵約束機制，促使《方案》得到全面落實、有效執(zhí)行。（劉先云 作者單位：中國社會科學院研究生院）
