取代原有的排污費
實際上，環(huán)境保護稅由現(xiàn)行的排污費轉(zhuǎn)化而來。根據(jù)《排污費征收使用管理條例》 規(guī)定，排污者應(yīng)當依照大氣污染防治法、海洋環(huán)境保護法、水污染防治法、固體廢物污染環(huán)境防治法及環(huán)境噪聲污染防治法的相關(guān)規(guī)定，繳納相應(yīng)的排污費。排污費必須納入財政預(yù)算，列入環(huán)境保護專項資金進行管理，主要用于重點污染源防治和區(qū)域性污染防治等。但與稅收制度相比，排污費制度存在執(zhí)法剛性不足、地方政府和部門干預(yù)等問題。
特別是，由于現(xiàn)行排污費制度存在征收窄、征收標準過低、征收力度不足、征收效率低以及不能按照法定用途使用等問題，導(dǎo)致違法成本低或守法成本高，從而難以為降低污染排放提供有效激勵。同時，現(xiàn)行排污收費制度未涉及危險廢物、生活垃圾和生活廢水。
此外，由于排污費收入主要歸地方財政，中央財政不參與對排污費的分配，難免削弱中央對環(huán)境污染的調(diào)控能力。因此，對我國現(xiàn)行環(huán)境稅費制度進行必要改革，開征專門的環(huán)境保護稅并取代原有的排污費，是“費改稅”持續(xù)推進的一個重要方面。
碳排放暫未納入征稅
環(huán)境保護稅的征稅對象主要為大氣污染物、水污染物、固體廢物和噪聲等。鑒于對二氧化碳排放是否征收環(huán)境保護稅爭議較多，目前暫時未將其納入征稅范圍。環(huán)境保護稅的納稅人為在我國領(lǐng)域和管轄的其他海域直接向環(huán)境排放應(yīng)稅污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者，不涉及個人。但是，如果企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者向依法設(shè)立的污水或生活垃圾集中處理場所排放應(yīng)稅污染物，并已繳納處理費用的，可不繳納相應(yīng)污染物的環(huán)境保護稅。此外，在符合國家或地方環(huán)境保護標準的設(shè)施、場所貯存或者處置固體廢物的，也不繳納固體廢物的環(huán)境保護稅。
對于一些特殊領(lǐng)域或情況，環(huán)境保護稅法也應(yīng)給予減免優(yōu)惠。例如，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染排放物免稅，即對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)排放的應(yīng)稅污染物免稅，以體現(xiàn)對農(nóng)業(yè)發(fā)展的支持。但鑒于規(guī)模化養(yǎng)殖對農(nóng)村環(huán)境威脅較大，可不將其列入免稅范圍。又如，流動源污染排放物免稅，即對機動車、船舶和航空器等流動污染源排放的應(yīng)稅污染物免稅。這是因為現(xiàn)行稅制中已有車船稅、消費稅、車輛購置稅等對機動車船的生產(chǎn)和使用進行調(diào)節(jié)，其中車船稅和消費稅按排量征稅，對促進節(jié)能減排已發(fā)揮了積極作用。如果再征收環(huán)境保護稅，不僅會進一步加重稅負，而且會造成新的重復(fù)征稅，不利于實現(xiàn)稅制公平。此外，國務(wù)院根據(jù)實際情況還可以批準其他免稅的情形。
在環(huán)境保護稅上，稅務(wù)機關(guān)、環(huán)境保護機關(guān)等需要展開分工合作。目前來看，稅務(wù)機關(guān)負責(zé)環(huán)境保護稅的征收管理，環(huán)境保護機關(guān)負責(zé)對污染物的監(jiān)測管理。這種分工合作的模式需要稅務(wù)機關(guān)、環(huán)保機構(gòu)和其他相關(guān)機構(gòu)建立數(shù)據(jù)共享平臺和機制，定期交換有關(guān)納稅信息資料，加強環(huán)境保護稅征收管理力度，保障稅款及時足額入庫。
作為一種特定政策目的稅，還需要通過適當?shù)脑u估機制來保證公眾能夠了解征收目的是否實現(xiàn)以及實現(xiàn)的程度，以防止其成為政府單純的籌資手段。現(xiàn)實中，我們往往只是在稅種設(shè)立時才會討論和關(guān)注征稅目的是否合理與正當，一旦付諸實施就很少有人關(guān)心這種稅的實際效果是否與征收目的相吻合。因此，構(gòu)建一個科學(xué)合理的稅制評估機制，是有必要的。這就要求相關(guān)部門依照法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，向社會公開相關(guān)信息。
建立專款專用機制
排污費改為環(huán)境保護稅后，應(yīng)該會對稅收收入的歸屬作出新安排。由于環(huán)境污染已成為全國性問題，因此環(huán)境保護稅收入應(yīng)由中央財政集中一部分。同時，來自不同類型污染的環(huán)境保護稅收入，應(yīng)該用于相應(yīng)類型的污染治理。
具體來看，中央和地方對環(huán)境保護稅收入的分享歸屬應(yīng)該根據(jù)污染物的影響范圍來確定：對于來自全國范圍污染物的環(huán)保稅收入（如大氣污染和大江大海污染），應(yīng)該主要納入中央財政專項用于此類污染的治理； 來自區(qū)域性污染物的環(huán)保稅收入（如跨區(qū)域的湖泊水污染），應(yīng)該由相關(guān)區(qū)域的地方政府共同分享；對于來自地方性污染的環(huán)保稅收入（如固體廢物、噪聲污染），應(yīng)該全部歸屬當?shù)卣?br />
國外實行環(huán)境保護相關(guān)稅收的國家，通常按照具體的污染類型設(shè)立稅種。例如，比較常見的是二氧化碳排放稅、二氧化硫排放稅、廢水和水污染稅和廢物垃圾處置稅等。雖然稅種名目繁多，但征稅目的、對象和標準都比較明確、具體，有助于公眾理解、評估和管理。因此，盡管我們采用了環(huán)境保護稅這樣一個較為寬泛的名稱，但仍然可以對來自不同類型污染的環(huán)保稅收入進行分類管理，按照合理的原則在中央和地方政府間進行分配。
總之，要使環(huán)境保護稅名副其實，歸根結(jié)底需要建立中央和地方間基于污染類型的稅收收入分享機制及專款專用機制。
（作者為上海財經(jīng)大學(xué)圖書館館長、稅收系主任、教授）
